Los registradores de la propiedad y mercantiles de España son, junto con los notarios, piezas fundamentales en la Administración pública del derecho privado que, a su vez, es clave de bóveda de la denominada justicia preventiva. Se trata de una institución más que centenaria, pero que la Constitución de 1978 cuyo 40 aniversario celebramos elevó al rango constitucional haciéndola objeto en el artículo 149.1.8 de lo que se llama garantía institucional.
La garantía institucional es una técnica creada por la doctrina alemana a la luz de la Constitución de Weimar de 1919 y que, previa recepción académica (Pérez Serrano y Parejo), el Tribunal Constitucional recibió en España a partir de la Sentencia 32/1981. Se trata de un instrumento para proteger aquellas instituciones que sirven a valores constitucionales especialmente relevantes. Este es el caso de los registros e instrumentos públicos expresamente mencionados como objetos de la competencia estatal en el artículo 149.1.8º, a saber, la seguridad jurídica a que se refiere el artículo 9.3 de la misma Constitución.
En efecto, la garantía institucional puede establecerse en una norma cuyo objeto no es solo garantizar sino atribuir competencias, dar mandatos al legislador, establecer una reserva de ley o determinar la estructura del Estado. A parte del mencionado artículo 149.1.8, los artículos 36, 106, 137 a 141, ejemplificar todos estos supuestos mostrando así que la técnica de garantía institucional fue generosamente utilizada por el constituyente de 1978. Hay garantías institucionales complejas como las de los artículos 6 (partidos políticos), 7 (sindicados y asociaciones empresariales), 8 (Fuerzas Armadas), y 36 (Colegios Profesionales) y garantías institucionales nominal conceptuales, esto es aquellas solamente identificadas por un nombre suficientemente elocuente como es el caso de las Reales Academias en artículo 62.f. Tal es el caso de los Registros e Instrumentos públicos en el citado 149.1.8º.
La garantía institucional se proyecta en 3 dimensiones: dirección, intensidad y temporalidad.
Primero la dirección que protege frente al legislador ordinario y frente al poder reglamentario. A mi juicio, si la doctrina y la jurisprudencia españolas se atuvieran al criterio mantenido por todos los Tribunales Constitucionales de los miembros de la Unión y especialmente por el alemán, frente a lo señalado por el Tribunal de Justicia de la Unión Europea, se limitaría la primacía del derecho comunitario a solo las normas estatales infraconstitucionales. En consecuencia la garantía de los Registros e Instrumentos públicos debería también salvaguardarse ante su eventual desplazamiento por el derecho de la Unión, proclive a lo que afortunadamente se ha denominado neocriollización jurídica.
En segundo término, en cuanto a su intensidad.
¿Qué es lo que la garantía institucional protege? La doctrina alemana creadora de esta figura ha distinguido entre un núcleo esencial de la Institución que hay que salvaguardar y un círculo exterior sujeto a más fáciles modificaciones. Frente a una primera tendencia de la jurisprudencia y la doctrina alemanas creadoras de la figura que relativizaban hasta diluirlo el supuesto núcleo esencial y, en consecuencia, dejaban sin contenido la garantía, la propia jurisprudencia constitucional desde 1972 marcó una reacción sustancialista favorablemente acogida por la doctrina española y recibida por el Tribunal Constitucional a partir de la citada sentencia 32/1981.
Como ha señalado el Tribunal Constitucional en Sentencia 76/1988 después reiterada en otras, la garantía institucional “no asegura un contenido concreto… y fijado una vez por todas sino la preservación de una institución en términos recognoscibles para la imagen que de la misma tiene la conciencia social en tiempo y lugar.” (FJ 3). Algo que debe determinarse atendiendo no solo a su regulación normativa, hoy la nueva redacción de la Ley Hipotecaria por el Decreto de 8 de febrero de 1946 y el Reglamento Hipotecario de 14 de febrero de 1947, completado por los Reales Decretos 1093/1997, 297/1996, etc., y las normas relativas a los bienes muebles, sino a la realidad social efectiva cuya conjunción da lugar a lo que el siempre imaginativo Häberle denomina “realidades sociales típicas”. Este es el caso de los Registros de la Propiedad y Mercantiles, imagen vigente tanto entre los juristas como en el resto de la sociedad.
Y por último en su temporalidad. Sabido es que todo cambia en el tiempo y que éste no deja cosa sana. Pero también es cierto que desde Dilthey sabemos que el tiempo también es “forma de edad” y la evolución jurídica permite que determinadas características de una institución cristalicen en eso que hemos denominado imagen atípica.
En consecuencia el valor constitucional de la seguridad jurídica la Constitución lo protege mediante la seguridad institucional con estas fórmulas garantizadas.
Miguel Herrero y Rodríguez de Miñón
