Una lluvia de acrónimos relativos a las grandes corporaciones tecnológicas copa los debates en el área de la competencia y la regulación económica. GAFAs: Google, Amazon, Facebook y Apple. GAFAM: si añadimos a Microsoft, el gigante que dominaba las nuevas tecnologías a principios de siglo y que sigue siendo relevante. FAANG: si en cambio incluimos a Netflix, plataforma que compite también por nuestra atención.
Por un lado, hay quien piensa que estas empresas han llegado a un poder de mercado tal que pueden considerarse monopolios en sus respectivos ámbitos. Google con su motor de búsqueda, su plataforma de vídeo Youtube o su sistema operativo Android para teléfonos móviles. Amazon en el comercio electrónico. Facebook en redes sociales y mensajería, al poseer también Instagram y Whatsapp. Apple en su sistema operativo y ecosistema de aplicaciones móviles.
Estas empresas han alcanzado una base notable de usuarios y han acumulado grandes cantidades de datos (big data) que les permiten conocer muy bien a sus usuarios. Esto es clave para los modelos de negocio, como Google o Facebook, que se financian de manera casi exclusiva con ingresos por venta de publicidad personalizada. Pero también para Amazon, que conoce muy bien las preferencias de sus consumidores. Y cuanto más grandes son estos operadores, mayor es su poder de mercado. Cuantos más usuarios acumulan Facebook o Google, más atractivos son para los anunciantes. Cuantos más vendedores están en Amazon, más consumidores se suman a la plataforma, y más atractivo es para los vendedores estar en Amazon. Todo ello confiere a estas empresas un poder preocupante para controlar qué productos se le ofrecen a cada consumidor y a qué consumidores tiene acceso cada oferente.
Pero, por otro lado, hay opiniones de que la competencia es intensa en mercados digitales, está “a un clic de distancia”. Cuando parecía que Microsoft dominaba el mundo de los sistemas operativos, Apple atrajo usuarios con sus tabletas y teléfonos inteligentes. Facebook derrotó al dominador inicial de las redes sociales: MySpace. Google hizo lo propio en la búsqueda con Yahoo. Nuevos competidores podrían prosperar en un mercado donde a priori no hay barreras de entrada regulatorias o tecnológicas. Es cierto que hay pocas empresas, se trata de un oligopolio. Pero las empresas compiten entre sí para captar agentes y anunciantes.
Por lo tanto, el debate está abierto. Pero en lo que parece que hay consenso es en que las plataformas digitales son el principal reto al que se enfrentan las Autoridades de Competencia y Regulación como la CNMC (Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia).
Las normas de competencia son un buen contrapeso para los posibles problemas de mercado en estos sectores. Pero la tarea es compleja.
Las Autoridades de Competencia perseguimos las conductas anticompetitivas y evitamos las operaciones empresariales que producen concentraciones de mercado excesivas. En los sectores digitales, las conductas anticompetitivas pueden producirse a través de formas altamente complejas (por ejemplo, la colusión a través de algoritmos e inteligencia artificial, o abusos a través del big data). Además, los mercados digitales evolucionan mucho más rápido que los tradicionales, de modo que, aunque seamos capaces de detectar y sancionar las prácticas anticompetitivas, en ocasiones nuestra intervención puede llegar tarde, quizás cuando el mercado ya se ha decantado por uno o pocos operadores. En cuanto al control de concentraciones, algunas de las grandes empresas digitales se han hecho más fuertes adquiriendo a empresas que, en ese momento, competían en mercados que parecían lejanos (Google a Youtube, Facebook a WhatsApp e Instagram).
El marco jurídico debe ser claro y predecible. Esto es fundamental para no afectar a los incentivos a la innovación y a la inversión, claves en mercados digitales. Pero también para no minar la eficacia de las herramientas que ya tenemos las Autoridades de Competencia y Regulación
Que la tarea sea compleja no significa que las Autoridades de Competencia no hayamos actuado en los mercados digitales. En los últimos años, la Comisión Europea ha multado a Google por diversas conductas por más de 8.000 millones de euros. Facebook fue sancionado en 2019 por la Autoridad de Competencia en Alemania porque sus condiciones se consideraron un abuso de la privacidad de sus usuarios. También en 2019 la Autoridad de Competencia en Francia multó a Google con 150 millones de euros porque sus condiciones para anunciantes en su página de búsqueda son abusivas, poco transparentes y cambian abruptamente. La Autoridad de +Competencia en Italia acaba de abrir una investigación a Google por posibles prácticas anticompetitivas en la intermediación en publicidad digital. Y, al otro lado del Atlántico, el Departamento de Justicia en los EE.UU. ha demandado a Google por sus acuerdos de exclusividad para favorecer su motor de búsqueda.
En la CNMC estamos siguiendo muy de cerca los retos asociados a la digitalización. En los últimos años, hemos sancionado a los editores de libros por acordar el precio de los libros de texto digitales, hemos obligado a Adidas a facilitar a sus franquiciados la venta online de sus productos y hemos abierto investigaciones por posibles prácticas anticompetitivas relacionadas con los algoritmos en la intermediación inmobiliaria. Hemos impuesto remedios para proteger la competencia ante concentraciones empresariales en sectores como las plataformas online de pedidos a domicilio. Además, hemos elaborado detallados estudios sobre sectores crecientemente digitalizados como el sector financiero, la movilidad o el alojamiento temporal, proponiendo reformas para afrontar los retos principales sobre la competencia. Y el año pasado iniciamos un exhaustivo estudio sobre el sector de la publicidad digital en España, con el que esperamos entender mejor los retos de las grandes plataformas y contribuir a mejorar el marco de intervención.
Pese a todos estos esfuerzos, es posible que las herramientas de las que disponemos las autoridades de competencia no sean suficientes para responder a todos los retos para la competencia que aparecen en los mercados digitales.
Es en este contexto donde la Comisión Europea ha planteado este otoño dos iniciativas para reforzar las herramientas actuales de competencia. Desde la CNMC hemos contribuido a las consultas públicas, trasladando tres ideas fundamentales.
En primer lugar, debemos dotarnos de un marco flexible, que pueda afrontar los retos de los mercados actuales, pero también otros que puedan surgir en el futuro y que no podemos predecir a día de hoy. Todas las actividades están en tendencia de aumentar su grado de digitalización, con lo que problemas que son visibles hoy en un sector pueden reproducirse en otros en un futuro.
En segundo lugar, el marco jurídico debe ser claro y predecible. Esto es fundamental para no afectar a los incentivos a la innovación y a la inversión, claves en mercados digitales. Pero también para no minar la eficacia de las herramientas que ya tenemos las Autoridades de Competencia y Regulación.
En tercer lugar, es esencial reforzar el marco institucional. Autoridades como la CNMC estamos preparadas para actuar ante estos retos. La CNMC combina la aplicación horizontal de la política de defensa y promoción de la competencia junto con la regulación y supervisión de sectores, incluyendo aquellos muy relacionados con el ecosistema digital como las telecomunicaciones y el sector audiovisual. Esto nos confiere una visión multisectorial y experiencia en la definición y supervisión de mercados y en la aplicación de remedios o medidas regulatorias.
Ahora bien, los retos de la digitalización son enormes, y necesitamos estar a la altura. La CNMC necesita contar con los recursos y medios suficientes para abordar con eficacia los problemas y las investigaciones complejas en los sectores digitales. La próxima transposición en España de la conocida como “Directiva ECN+”, que, precisamente, persigue dotar a las autoridades de competencia de medios para aplicar más eficazmente las normas sobre competencia y garantizar el correcto funcionamiento del mercado interior, es una excelente oportunidad para ello, que no debemos desaprovechar.
Cani Fernández
