Vivimos en una sociedad globalizada, compleja, en que la ciudadanía percibe que una parte importante de las decisiones que le afectan escapan a su control. Una percepción que ha empeorado cuando ha tenido que sufrir las consecuencias de decisiones totalmente opacas durante la última recesión económica.
Según el Barómetro de la Oficina Anticorrupción de Catalunya del 2018 (los datos son similares para el resto del Estado en los indicadores existentes), un 71.9 % de los catalanes considera que existe bastante o mucha corrupción. Ahora bien, este mismo Barómetro pone de manifiesto que la sensación de corrupción (que en buena manera es la que causa desconfianza en las instituciones) no es debida a la percepción de un alto grado de sobornos a cambio de ser beneficiarios de servicios públicos. El problema está centrado en la creencia que en las altas esferas políticas se producen sesgos indeseables en las decisiones públicas por la interferencia ilegítima de intereses privados.
Esta visión de las instituciones está minando los mecanismos para transformar la realidad en beneficio del bien común, erosionando la democracia. Y frente a ello, ha tomado fuerza una falsa respuesta, la del populismo autoritario. De hecho las soluciones sencillas en entornos complejos casi siempre son falsas soluciones, por no decir directamente mentiras. Pero también existe una vía más lenta, más compleja, que exige tiempo, dedicación y acuerdos políticos, pero que sabemos que da resultados. La solución es más democracia, profundizar en la democratización de nuestra sociedad y nuestras instituciones.
¿Y por qué podemos afirmar que determinadas políticas democratizadoras tienen buenos resultados a medio plazo? Lo sabemos porque los indicadores de todos los estudios comparativos internacionales sobre buena gobernanza y calidad democrática lo confirman. Los mismos países, por ejemplo Suecia, Dinamarca o Estonia, aparecen siempre encabezando todas las listas. Son la demostración que es posible compatibilizar crecimiento económico, altos niveles impositivos, servicios públicos de calidad igualitarios y fiables, con bajísimos niveles de corrupción y altos niveles de participación y confianza ciudadana. Y ninguno de ellos destaca por tradiciones autoritarias, todo lo contrario.
¿Donde está entonces el secreto del éxito? Pongamos el foco, durante unas líneas, en el caso de Dinamarca. Gert Tinggaard Swendsen un economista danés, que ha dedicado un libro a responder a la misma pregunta, llega a una conclusión que queda explícita ya en el título: Confianza1. Las sociedades, como la danesa, con altos niveles de confianza entre organizaciones privadas y hacía el sector público, generan un círculo virtuoso que favorece el crecimiento económico y el buen funcionamiento de las organizaciones y servicios públicos. ¿Pero y qué genera confianza? ¿La jerarquía, el control excesivo, la represión, penas muy altas? No es el caso danés, ni mucho menos. Lo que genera confianza es la confianza misma, pero hay algunas circunstancias que ayudan, sin duda:
- Un sistema educativo igualitario, de calidad e inclusivo.
- Un nivel de participación ciudadana, voluntariado y asociacionismo alto.
- Un sistema institucional de calidad, es decir un sistema que asegure la imparcialidad en la aplicación de las normas y la gestión de servicios públicos, con instituciones formales e informales que incentiven que gobierno, mercado y sociedad actúen de forma cooperativa y eficiente, con un acceso a la información equitativo, que permita adoptar las mejores decisiones en un entorno complejo y disminuyendo las conductas extractivas y la captura de las políticas públicas.
Es en este contexto que hay que encajar las políticas de transparencia y la Ley catalana 19/2014, del 29 de diciembre, de transparencia, accesos a la información y buen gobierno, de la cual recientemente hemos conmemorado el cuarto aniversario de su aprobación. Es una herramienta para generar confianza, mejores instituciones, que exige perseverar, pero que, por si sola, es insuficiente. Hay que aplicarla coordinadamente con otras medidas de calidad institucional. Y no toda transparencia nos sirve, sino aquella que realmente informa que subministra información comprensible a la ciudadanía o a los intermediarios (periodistas, asociaciones, activistas, partidos, sindicatos, etc.). Por todo ello una de las características de la Ley catalana es esta visión integral que intenta regular aspectos relevantes de la transparencia, pero también la participación ciudadana y el buen gobierno.
Hemos comentado más arriba que uno de los problemas más serios de confianza en Cataluña y el Estado es la percepción de un grado muy elevado de influencia ilegítima en las instituciones. La muy deficiente transposición de las Directivas de la regulación en materia de transferencia de riesgo en las concesiones de obra y de gestión de servicios públicos es un ejemplo paradigmático de captura de las políticas públicas por el sector privado en España. Ahora bien, de otro lado, la influencia es consustancial a la democracia pluralista, participar implica influir. Lo que hay que evitar, o como mínimo dificultar, es la influencia ilegítima; el mecanismo para conseguirlo es la transparencia de la actividad de influencia de los lobbies. Esta es la opción de la Ley catalana que, por primera vez en el Estado, regula la actividad de los lobbies (grupos de interés en la terminología de la Ley) y obliga a la transparencia de sus actividades de influencia. En la actualidad hay tres mil grupos de interés inscritos en el Registro creado al efecto y las reuniones de los altos públicos con estos grupos son accesibles en el Portal de Transparencia de la Generalidad. La transparencia de la influencia la convierte en menos desigual y permite un control externo de su legitimidad.
Otra medida novedosa prevista en la Ley catalana es su aplicación al sector privado cuando está en una situación de relación especial con la Administración Pública (perceptores de subvenciones, prestadores privados de servicios públicos o regulados, concesionarios, etc.). En este ámbito aún hay mucho terreno a recorrer, porque en una sociedad de la confianza, la transparencia no es un tema exclusivamente del sector público. Hay que empezar por aquellos sectores regulados o claramente financiados por el sector público. Y por supuesto continuar a nivel estatal por lo que las instituciones internacionales reclaman, la publicidad de los titulares reales, de los beneficiarios efectivos, de las sociedades mercantiles, una herramienta clave para evitar el blanqueo de capitales y la evasión fiscal, pero también para poder controlar la influencia ilegítima en las decisiones públicas y controlar las irregularidades en la contratación pública. La percepción (basada en la realidad o no) que una minoría extractiva utiliza las grietas del sistema jurídico para escapar de su responsabilidades es una de las causas principales de la disminución de la confianza.
¿Después de cuatro años, podemos estar satisfechos? La respuesta no es sencilla. Sin duda la información a la que puede acceder la ciudadanía es muy superior en la actualidad, gracias al derecho de acceso a la información y a la publicidad activa en los portales de transparencia. Además han aparecido diferentes intermediarios, activistas y periodistas de datos sobretodo, que amplifican el efecto de la información publicada haciéndola llegar a más ciudadanos de forma comprensible. Se han publicado informaciones relevantes sobre muchos aspectos sensibles como por ejemplo la contratación pública, las subvenciones o las agendas de los altos cargos. Antes de la Ley, acceder a estas informaciones era complicado y laborioso. Además algunas de estas informaciones han permitido mejoras la gestión, de forma transparente y con la implicación ciudadana. Por poner un ejemplo: el acceso a la información a los gastos derivados de la externalización del asesoramiento jurídico del sector público ha permitido disminuir los costes para la administración catalana de una forma significativa.
De hecho el Observatorio de la Oficina Anticorrupción de Cataluña indica una ligera mejora en la percepción de la transparencia en los últimos dos años. Pero es claramente insuficiente porque aún no impacta positivamente en la confianza. Las políticas para alcanzar este objetivo requieren perseverar y la implicación de todos los actores sociales públicos y privados en la creación de confianza en las instituciones públicas y privadas; y, como he intentado demostrar en este artículo, hay un motivo de peso para dedicarle esfuerzos: los países que lo han hecho son los mejores situados en todos los indicadores de buen gobierno y calidad democrática y disfrutan de economías sólidas y con servicios públicos potentes, eficientes e inclusivos.
1 Gert Tinggaard Svendsen, Trust, Narayana Press, Gylling, Dinamarca, 2018
Jordi Foz i Dalmau
