Cinco años con leyes de transparencia en España

Cinco años después de aprobada la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno y las diferentes regulaciones autonómicas que le han seguido, puede decirse que España ha homologado su sistema legal en el derecho de acceso a la información con el de la mayoría de la comunidad internacional. Pero el sistema institucional de la transparencia (entendido como las normas, pero también los órganos, las costumbres y acciones y la práctica ciudadana) está lejos de alcanzar la madurez y la potencialidad que cabe esperarse, para que de veras influya en la buena gobernanza de las instituciones del país. Porque la transparencia y el acceso a la información no es solamente un derecho de los ciudadanos: ha de ser una eficaz herramienta preventiva y proactiva para el mejor gobierno de todas las miles de instituciones, de sus decenas de miles de satélites o entidades dependientes; y para los cientos de miles que empresas y organizaciones que interaccionan con ellas y sus fondos públicos.

El ecosistema de entidades obligado a la transparencia y a la rendición de cuentas es amplio, frondoso y profundo. Pero apenas hemos comenzado a conocer su superficie a través de un número todavía no contabilizado de portales de Transparencia y de las escasas preguntas que hacen los 46,5 millones de españoles. Existen algunos datos muy indicativos sobre el alejamiento ciudadano, por desconocimiento o desinterés, de los nuevos derechos y herramientas de acceso a la información a su alcance. Basta pensar que apenas se han hecho 17.986 preguntas a la Administración General del Estado en los primeros 50 meses de vigencia de la Ley de Transparencia; es decir, solo 12 cada día como media (menos de una a la semana en algunos ministerios). Tales preguntas las hicieron únicamente 5.285 ciudadanos; es decir, apenas el 0,01% de la población, uno de cada 9.000 habitantes. Y si se estrecha el foco, apreciaremos que casi el 40% de las demandas informativas (7.204 preguntas) las realizaron solo 86 personas. Y que cinco de ellas hicieron más de 250 preguntas cada una. Solo una minoría está ejerciendo este derecho de forma intensiva.

No hay estudios que consoliden las demandas de acceso a la información en el conjunto de todas las administraciones y se tardará en disponer de estadísticas consolidadas porque la inmensa mayoría de los ayuntamientos no llevan a cabo un recuento fiable.

Podrá pensase que cinco años son pocos para que el nuevo marco legal haya desplegado todos sus efectos. Y es cierto. Pero lo más preocupante no es que no haya alcanzado aún sus objetivos deseables, sino que los últimos dos años la transparencia ha ido saliendo poco a poco de la agenda pública y, lo que es peor, nunca ha llegado a estar realmente en la agenda ciudadana, como lo demuestran las escasas preguntas presentadas a la Administración central. Y como lo corrobora también el escaso uso de los portales de transparencia de los que se tiene noticia en relación con las visitas a las webs de sus administraciones. Porque, aunque el número de visitantes al portal de transparencia estatal en 2018 aumentó un 56% hasta alcanzar la cifra de 1,1 millones (que apenas hicieron 1,4 millones de visitas), las cifras siguen siendo muy bajas en comparación con el censo de usuarios de internet.

Tanto la aplicación T-Canaria como el Índice de Transparencia de Canarias constituyen dos singularidades en el sistema de transparencia español, que nos permiten estar en vanguardia en el proceso de control de la transparencia activa

Las nuevas leyes de transparencia estatal y autonómicas se plantearon como unos de los mecanismos de regeneración democrática que restituyeran la confianza ciudadana perdida a raíz  de la cascada de casos de corrupción y de los masivos efectos de la crisis económica. Pero las leyes de transparencia tienen efectos preventivos y estimulativos más que correctivos sobre el buen gobierno y, a la postre, sobre el crecimiento económico. Y han sido y son más utilizadas por la élites (activistas, lobbies, sindicalistas, funcionarios, periodistas) que por el conjunto de la ciudadanía.

En cualquier caso, el número de sus usuarios no es lo más relevante o importante; porque lo que resulta crucial en el mundo del derecho de acceso a la información pública (que en su inmensa mayoría suele ser árida y poco atractiva) es que toda la información posible esté disponible y actualizada para que todo el sector público pueda ser escrutado socialmente y no solo por sus sistemas de control interno. 

Los bondadosos efectos de la transparencia sobre los sistemas de gobierno y sobre su mayor o menor integridad y eficiencia se producen por el hecho de que la información esté permanentemente accesible en unos casos (portales de transparencia de las páginas webs) y fácilmente accesible cuando se pida por derecho de acceso. El hecho de que los datos sean ahora potencialmente vistos con mucha más facilidad promueve de facto mejores comportamientos y resultados públicos. No en vano sentencia el refranero español que “el ojo del amo engorda al caballo”. ¿Y qué son los sistemas de transparencia sino diferentes sistemas de visión para que los ciudadanos vigilen a sus servicios públicos más allá de los controles de legalidad?

Nuestro acervo normativo en este campo no fue puesto al día hasta el año 2013. Y fuimos uno de los últimos países avanzados en reconocer a los ciudadanos canales informativos directos a la información pública.

Cinco años después no es cuestión de seguir dándose golpes en el pecho, o seguir llorando tanto por la leche derramada o por la que no fluyó como debía en los años precedentes. Es momento de constatar que alguna ventaja obtuvimos al llegar casi los últimos a este proceso; especialmente en el ámbito de la publicidad activa, de las regulación sobre la obligación de publicar contenidos en los portales de transparencia, regulación más avanzada y proactiva que en la mayoría de los países de nuestro entorno.

A los órganos de garantía de la transparencia nos corresponde la misión de controlar y evaluar el cumplimiento de las obligaciones de transparencia de todo el ecosistema institucional y socioeconómico determinado por las normas. Nos compete demandarles un ejercicio permanente de rendición de cuentas sobre el derecho de acceso de los ciudadanos y, al menos, un ejercicio anual de rendición de cuentas sobre la carga y calidad de sus portales de transparencia; de la misma forma que lo hacen los órganos externos de control económico-financiero semejantes al Tribunal de Cuentas. O como lo viene haciendo la Agencia de Protección de Datos Personales respecto a ese necesario límite a la transparencia. Y hemos de hacerlo con muchos menos medios que ellos porque nacimos en una época de crisis, de restricción absoluta de medios económicos y personales. Pero también en un tiempo en el que la combinación de las TICs y la colaboración de los sujetos obligados pueden lograr que ese necesario ejercicio de metatransparencia, de transparencia sobre la transparencia, se logre a bajo costo y con la debida calidad.

En la más joven institución de Canarias, el Comisionado de la Transparencia, dependiente del Parlamento, iniciamos ese camino hace tres años; y no solo dando amparo a las personas reclamantes ante denegaciones de información de las administraciones, sino evaluando cada año el cumplimiento de sus obligaciones informativas en los portales de transparencia. Lo pudimos hacer porque articulamos y logramos la colaboración de casi 350 funcionarios y concejales en la carga del más del millón y medio de datos a través de una aplicación telemática propia,T-Canaria, sin la que hubiera sido imposible entendernos todos. Y con la que pudimos construir el primer ranking público autonómico sobre esta materia: el Índice de Transparencia de Canarias (ITCanarias).

Desde que en diciembre de 2013 comenzaron a desplegarse en España las leyes de transparencia, nunca hasta el año pasado se había medido al 100% de las instituciones de una misma comunidad autónoma con baremos idénticos, basados en la metodología de MESTA).

Tanto la aplicación T-Canaria como el Índice de Transparencia de Canarias constituyen dos singularidades canarias en el sistema de transparencia español, que nos permiten estar en vanguardia en el proceso de control de la transparencia activa.

El Índice de Transparencia de Canarias (ITCanarias) de las 98 instituciones de las islas (ayuntamientos, cabildos, Gobierno de Canarias y universidades) se cifró en 2017 en un nota media de 5,47 puntos, cuando al año anterior apenas había llegado a 3,14 puntos. La mayoría de ellas mejoraron sus portales de transparencia al realizar la autoevaluación y rendir cuentas ante el Comisionado de Transparencia. La progresión de los niveles de transparencia ha sido positiva en más del 90% de las instituciones. Cincuenta instituciones principales (el 51%) superaron en 2017 la nota de 5; cuando el año anterior solo la habían rebasado 20. Pero todavía 48 no han alcanzado el valor 5 en la escala de 1 a 10.

La evaluación de la transparencia se ha demostrado como un evidente acicate para la mejora de sus niveles de cumplimiento. Para seguir avanzando será necesario además regular mejor los procedimientos de sanción ante los incumplimientos y promover la demanda de información de los ciudadanos. Porque lo que nos ha enseñado la experiencia es que sin el ejercicio de preguntar la obligación de responder está vacía. Y que si no hay muchas preguntas las administraciones no van a dar las respuestas que se esperaban. Sin preguntas no hay respuestas; no hay respuestas pertinentes ni información profunda, el caldo de cultivo imprescindible para que tanto la democracia como la gobernanza sean de calidad.