Balance de cinco años de ley de transparencia

Con motivo del quinto aniversario de la aprobación de la Ley de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, la ministra de Política Territorial y Función Pública, Meritxell Batet, inauguró la jornada que organizó el Colegio de Registradores para hacer un balance de su aplicación y un análisis de los retos de futuro. 

En la presentación de la jornada organizada por el Colegio de Registradores de España para conmemorar el quinto aniversario de la ley de transparencia, la decana, María Emilia Adán, manifestó que si bien esta la ley “no se aplica directamente a los registros de la propiedad, mercantiles y de bienes muebles, ni al Colegio de Registradores, salvo en lo relativo a nuestras actividades sujetas a Derecho administrativo, los registradores creemos y ofrecemos la transparencia”. Los registros de la propiedad, continuó diciendo, “están sujetos a la Ley Hipotecaria en su publicidad, pero si alguna institución es santo y seña de la transparencia, esa es la institución registral, cuyo símbolo es un libro abierto”.

En este sentido, la decana destacó el honor que supone para los registradores haber recibido el tercer premio a la Transparencia, integridad y lucha contra la corrupción, concedido por Transparencia Internacional España y el Consejo General de la Abogacía Española, “por un proyecto que el Colegio de Registradores ha desarrollado en los últimos meses, el Registro de Titularidades Reales, que permite llegar a conocer quién es el titular real con unos datos que entendemos que van a ser de gran utilidad para las administraciones públicas y para todos aquellos que luchan contra la corrupción, el blanqueo de capitales y el terrorismo. Porque además, dijo, “ofrece algo novedoso que hasta ahora no hay ninguna institución que pueda ofrecerlo, como es llegar a poder conocer las sociedades que aparecen en la cadena de control de otras sociedades”.

“Los registradores contribuimos a hacer efectivo el principio de igualdad del artículo 14 de la Constitución Española en tanto que eliminamos las asimetrías de la información” [María Emilia Adán]

María Emilia Adán señaló que “una sociedad transparente es una sociedad más justa, es una sociedad donde los ciudadanos están en pie de igualdad. Los registradores contribuimos a hacer efectivo el principio de igualdad del artículo 14 de la Constitución Española en tanto que eliminamos las asimetrías de la información. Permitimos que las partes en las contrataciones tengan el mismo nivel de información y con ello, evitamos una información privilegiada que ha sido una lacra en algunas de las operaciones que se han podido realizar en tiempos no tan lejanos”. Por lo tanto, concluyó, “ofrecemos en condiciones de igualdad transparencia a los ciudadanos en la información para que puedan ejercer sus derechos en igualdad”.

MERITXELL BATET

Por su parte la ministra de Administración Territorial y Función Pública, Meritxell Batet, comenzó su intervención señalando que “muchos de los que estamos aquí presentes defendimos en su momento que seguramente esta ley de transparencia que cumple ahora cinco años, nacía con algunas deficiencias, y que probablemente podríamos haber pretendido una ley de transparencia un poco mejor, pero, en todo caso, no deja de ser una ley con mucha potencialidad”.

Esa situación nos ha llevado precisamente con la entrada del nuevo Gobierno, dijo la ministra, “a concentrarnos en el desarrollo y la aplicación de la ley antes que en su mejora, aun siendo conscientes de que ese paso también se tendrá que producir, pero con una legislatura por delante completa y con unas mayorías parlamentarias más sólidas y que den garantías de que esas mejoras o esas modificaciones puedan prosperar”.

Consecuencia de este desarrollo parlamentario, resaltó, “fue que el 29 de septiembre se publicaron en el BOE más de mil declaraciones patrimoniales de altos cargos, entre ellos las de 38 ministros, 74 secretarios de Estado y 18 cargos asimilados”. Las peticiones de publicación durante los últimos cuatro años, dijo, “han sido constantes, tanto en los medios de comunicación como también a través del Portal de Transparencia, por lo que además de dar cumplimiento a una obligación legal, estamos respondiendo a una demanda pública de transparencia”. Quiso destacar también el impulso de un reglamento del desarrollo de la ley, teniendo en cuenta que la transparencia no tiene que ser unilateral y requiere acompañarse de una participación activa de los ciudadanos. Nuestro compromiso, dijo, “es que dicho borrador se someterá a consulta pública, y confiamos que las aportaciones de todos los interesados, por supuesto las de los registradores, y esencialmente las de asociaciones activas en el ámbito de la transparencia, puedan mejorar ese texto”.

“En el Colegio de Registradores sois plenamente conscientes de la importancia y eficacia de las obligaciones de publicidad activa, que son precisamente las que más establemente transforman la actuación de la administración y abren posibilidades a los ciudadanos” [Meritxell Batet]

La ministra destacó que “otra de nuestras prioridades ha sido mejorar el Portal de la Transparencia mediante diferentes actuaciones que inciden en la arquitectura del portal, la mejora de la calidad y accesibilidad de los datos y la creación de espacios participativos”, y señaló que “en el Colegio de Registradores sois plenamente conscientes de la importancia y eficacia de las obligaciones de publicidad, de publicidad activa precisamente, que son las que más establemente transforman la actuación de la administración y abren posibilidades a los ciudadanos. En esa vía y en ese avance estamos comprometidos desde el Gobierno”.

Además, en esa misma dirección “seguimos impulsando los planes de Gobierno abierto que contribuyen a desarrollar y profundizar en los valores de nuestra democracia, todo en colaboración de otras administraciones públicas, en el marco de la Comisión Sectorial de Gobierno Abierto, pero también con la sociedad civil, en el marco del Foro de Gobierno Abierto”, dijo.

Batet quiso resaltar la tarea que está desarrollando el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, “que juega un papel destacado y esencial en la garantía del cumplimiento de las normas de la Ley de Transparencia, y no siempre en las mejores condiciones”. También tuvo un recuerdo y reconocimiento especial para quien fue su presidenta hasta su fallecimiento, Esther Arizmendi.

La ministra de Política Territorial y Función Pública terminó su intervención señalando que “soy muy consciente de que aún quedan cosas por hacer, algunas inmediatas, y otras a medio y largo plazo. Pero marcar los hitos en ese camino es para mí la función esencial del acto que tengo el honor de inaugurar, y desde el ministerio agradeceremos especialmente las aportaciones que lleguen desde la experiencia inmejorable en publicidad y transparencia de los registradores de España”.

Tras las intervenciones de la ministra y la decana, se celebró una mesa redonda moderada por el director del Servicio de Sistemas de Información del Colegio, José María de Pablos, en la que intervinieron Javier Amorós, subdirector del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno; Esteban Cueva, subdirector general de Transparencia y Atención al Ciudadano del Ministerio de Política Territorial y Función Pública; José Nuño, secretario general de la Red de Transparencia y Participación de la FEMP; y Jesús Lizcano, expresidente de Transparencia Internacional-España.

Como quiera que las palabras introductorias del moderador se recogen aparte y que también el lector encontrará en este número una entrevista con el expresidente de Transparencia Internacional-España, Jesús Lizcano, centramos esta breve crónica en destacar los principales puntos de las interesantes intervenciones de Javier Amorós, Esteban Cueva y José Nuño.

JAVIER AMORÓS

Después de cinco años de existencia de la Ley y cuatro de aplicación efectiva (tres en las CCAA), puede hacerse una valoración positiva de su implantación en las Administraciones españolas. Los organismos públicos, de modo general, han establecido portales de transparencia más o menos adecuados, publican la información que exige la Ley (en muchos casos incluso más de la prevista), atienden las solicitudes de información de los ciudadanos y han tomado conciencia de la existencia de una nueva política pública de transparencia y de las consecuencias que tiene para la reforma de la gestión pública.

Es cierto que existen reticencias (persisten islas de “oscurantismo” en algunos organismos estatales, las resoluciones del CTBG se enfrentan con una alta dosis de conflictividad judicial, etc.), que los portales y sistemas establecidos tienen un cierto grado de mejora técnica y que la Ley es sumamente mejorable, pero la situación es adecuada y es mejor tener una política de transparencia que no tenerla.

“Sería necesario realizar una política de comunicación trasladando a la ciudadanía el mensaje de que la transparencia es útil para su vida cotidiana y profesional (investigadores, periodistas, agentes inmobiliarios, abogados, etc.) y no solo para el activismo político” [Javier Amorós]

Los principales problemas para la implantación de una sólida y más perfecta cultura de transparencia vienen, fundamentalmente, de dos circunstancias ajenas al diseño de esta política: a) La carencia de una auténtica estrategia de comunicación de la transparencia y b) La falta de un plan de inversiones y, en general, la precariedad de medios humanos y materiales.

Desde el primer punto de vista, hay que decir que, según los estudios realizados, la Ley es una gran desconocida (solo el 50 por 100 de los ciudadanos conoce su existencia) y el uso de los medios y herramientas que la Ley establece para la ciudadanía es, consecuentemente, muy bajo (en cuatro años, en la AGE se han planteado cerca de 12.000 solicitudes de información; mientras que en UK, en un año, se plantean más de 100.000). Sería necesario realizar una política de comunicación trasladando a la ciudadanía el mensaje de que la transparencia es útil para su vida cotidiana y profesional (investigadores, periodistas, agentes inmobiliarios, abogados, etc.) y no solo para el activismo político.

Desde el segundo punto de vista, se ha pretendido implantar una política pública nueva a “coste cero” y eso es imposible. La falta de medios es especialmente aguda y preocupante en las Entidades Locales de pequeño y mínimo tamaño (más de 7.000 de las 8.000 existentes), que son además “Administraciones de proximidad”.

ESTEBAN CUEVA

El 10 de diciembre de 2013 se publicó en el Boletín Oficial del Estado La Ley de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (LTBG), que, en su artículo 10, creaba el portal de la transparencia de la Administración General del Estado y abría la posibilidad de que las demás administraciones adoptasen otras medidas complementarias y de colaboración para el cumplimiento de las obligaciones de transparencia, recogidas en el capítulo II sobre publicidad activa.

“Entre los próximos pasos del Portal de Transparencia está prevista la inclusión de las agendas de los altos cargos -sólo se publican las de los ministros- y facilitar el ejercicio del derecho de acceso” [Esteban Cueva]

Además, daba indicaciones sobre la información que debe publicarse en el portal de manera proactiva: “El Portal de la Transparencia incluirá, en los términos que se establezcan reglamentariamente, la información de la Administración General del Estado, cuyo acceso se solicite con mayor frecuencia.”

En cumplimiento de la disposición final novena, sobre la entrada en vigor de la LTBG, se publicó el Portal de Transparencia (PT) el 10 de diciembre de 2014. Y Desde el 30 de julio de 2017, la responsabilidad de la gestión del PT recae en la Dirección General de Gobernanza Pública. Las funciones derivadas del PT están distribuidas entre tres subdirecciones generales: los asuntos relacionados con Gobierno Abierto son asumidos por la Subdirección General de Gobierno Abierto, la gestión del derecho de acceso se encarga la Subdirección General de la Inspección General de Servicios de la Administración General del Estado, y, finalmente, la gestión del propio portal y todo lo relativo a publicidad activa es asumida por la Subdirección General de Transparencia y Atención al Ciudadano. Del soporte técnico se encarga la Secretaría General de Administración Digital (Secretaría de Estado de Función Pública).

Desde su puesta en producción del PT el número acumulado de páginas vistas y de visitas es casi 12,5 millones y el número de visitas de más de 3,5 millones. La evolución mensual de las páginas vistas va desde el récord de 1,7 millones en diciembre de 2014, coincidiendo con la inauguración del portal, hasta las 116 mil visitas, en agosto de 2015, la cifra más baja, y las más de 352 mil visitas en noviembre de 2018.

La evolución mensual de las solicitudes de información va de las 329 en enero de 2015 a las 481 en noviembre de 2018. Siendo los ministerios más solicitados, los de Interior, Fomento y Hacienda. De las 16.835 solicitudes de información, el 95,9% están finalizadas, el 2,95% están en tramitación y el 1,15% se encuentran en silencio administrativo.

Instancias nacionales e internacionales estudiaron el Portal de Transparencia, realizando informes específicos sobre sus prestaciones y aunque la opinión general es que la evolución del Portal ha sido satisfactoria, también coincidían en que existían aspectos susceptibles de mejora y en que la mejora del Portal debe ser una tarea continuada.

El nuevo portal se publicó en la primera semana del mes de junio de 2018 y entre los próximos pasos, está prevista la inclusión de las agendas de los altos cargos (sólo se publican las de los ministros) y facilitar el ejercicio del derecho de acceso (poner a disposición de los ciudadanos una vía más sencilla, manteniendo el nivel de seguridad adecuado). Ya se ha completado la información sobre viviendas oficiales y se han los bienes de interés cultural.

JOSÉ NUÑO

Se cumplen tres años desde la plena eficacia de la Ley de Transparencia en las entidades que integran la Administración local. Aunque éstas han tenido más tiempo para adaptarse a las obligaciones que impone la ley, el reto estaba en la configuración de la administración local. Hay más de 8.100 entidades locales de tipología muy diversa: 6.830 tienen menos de, 5.000 habitantes con unos recursos, en general, escasos. Por lo que, en su arranque, ha sido necesario un esfuerzo suplementario por parte de las diputaciones, cabildos y consejos insulares para facilitar la implantación de la ley.

“El balance de la aplicación de la Ley es positivo. Los portales de transparencia están generalizados prácticamente en todas las administraciones locales y el ejercicio derecho de acceso a la información se va incrementando cada año” [José Nuño]

La ley no contempla la realidad local e impone las mismas obligaciones a todos los ayuntamientos con independencia de la población del municipio. Tampoco contempla el derecho de acceso a la información pública como un derecho fundamental. No regula de manera clara aspectos en relación con la publicidad activa y especialmente, con el derecho de acceso a la información pública. La norma ha debido ser completada con resoluciones judiciales, resoluciones de los órganos de control y doctrina.

Desde la Federación Española de Municipios y Provincias (FEMP) se han llevado a cabo distintas iniciativas que han tratado y tratan de incentivar y facilitar el cumplimiento de las obligaciones que instaura la Ley, como:

El balance de la aplicación de la Ley es positivo. Los portales de transparencia están generalizados prácticamente en todas las administraciones locales y el ejercicio del derecho de acceso a la información se va incrementando cada año.

Los retos aún pendientes:

Por Borja Adsuara
Abogado experto en Derecho digital